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如作为美国宪法基础的自然法准则对美国宪法的发展有重要影响，自然法准则无疑促成了司法审判的惯例。

综上，行政立法不作为仅指行政机关怠于制定法律的行为，至于行政机关怠于修改或者废除法律的行为不宜定性为行政立法不作为。因此，在制定法律、法规的实施条例、实施办法时，其立法时间理应较短。

接下来，更为关键的问题是依据什么标准判断立法不作为状态已经逾越合理期限。）[11]2008年11月29日湖北省第十一届人民代表大会常务委员会第7次会议通过，2008年11月29日湖北省人民代表大会常务委员会公布。[45]1997年8月5日湖北省第八届人民代表大会常务委员会第29次会议通过，1997年8月5日湖北省人民代表大会常务委员会公布。有时，行政立法需要同级机关的协同。首先，在法律必须依靠行政立法的辅助才能实现既定目的的情况下，行政机关负有立法的义务。

然而，行政法应与行政权如影相随，不仅行政权之所到即为行政法之所至，而且行政权之所应到亦为行政法之所应至。[38]应申请行政行为的最高时限，参见：《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第39条。就普通授权立法而言，法律、法规的授权规定较为具体，而且授权性立法一般属于执行性和补充性立法。

在这种情况下，判断立法不作为状态是否已经逾期相当容易。[48]1986年12月2日第六届全国人民代表大会常务委员会第18次会议通过，2009年4月24日第十一届全国人民代表大会常务委员会第8次会议修订。[20]最后，承认此类不作为将造成立法不作为的过度泛化。[6]以下有关行政立法义务的论述都涉及两类法律的结合问题，但为简便起见，不再专门针对第二类法律规定进行分析。

有时，法律明确规定了批准程序。据此，在具体规定行政处罚时，省政府等行政机关只能以行政规章，而不能以行政规范性文件的方式作出。

如，在山东莱芜发电总厂诉莱城区水利水产局案中{15}，争议的焦点是循环冷却水的含义。实质违法行为包括没有授权法依据、超越授权法范围、与上位法相抵触等行为。毋宁说，从事实情况发生重大变迁的那一刻开始，行政机关就应当修改或者废除现存之法律。[29]1995年4月25日国办发[1995]27号。

然而，行政法应与行政权如影相随，不仅行政权之所到即为行政法之所至，而且行政权之所应到亦为行政法之所应至。如，中国银行业监督管理委员会制定的《银行业立法规划》[36]明确规定了2年以内、3年至5年以及5年以上的立法项目。在我国，立法计划习惯上以1年为限，而立法规划则为1年以上。然而，当公民最为基本的权利，即生存权受到威胁时，此决定裁量空间缩减为零。

但是，在该案背后却隐含着行政立法不作为问题。如，《邮政法》[48]第17条规定：国家设立邮政普遍服务基金。

此时，决定裁量的权力转化为必须立法的义务。又如，《产品质量法》[14]对产品质量监督仅作了笼统的规定，而没有明确要求主管机关制定相应的实施办法。

又如，《食品安全法》[40]第63条规定：……国务院卫生行政部门依照本法第四十四条的规定作出是否准予许可的决定，并及时制定相应的食品安全国家标准。（参见：李建良．试论一般给付诉讼之适用范围[J]．律师杂志，2000(254) :41-42.）[21]1982年5月12日国务院发布，2003年8月1日废止。[30]当时的《行政法规制定程序暂行条例》（1987年4月21日国务院批准，国务院办公厅发布，2002年1月1日废止）第15条规定：经国务院常务会议审议通过或者经国务院总理审定的行政法规，由国务院发布，或者由国务院批准、国务院主管部门发布。[43]1998年10月31日江苏省第九届人民代表大会常务委员会第6次会议通过，2004年6月17日江苏省第十届人民代表大会常务委员会第10次会议修订。[15]1999年，国务院颁布了《城市居民最低生活保障条例》。如，由《深圳市文化产业促进条例》第27条的规定只能导出深圳市政府制定普遍性行为规范的义务，而不能导出深圳市政府制定规章的义务。

又如，在杜布雷案中，法国最高行政法院认定：若公共秩序受到特别危险情况的严重威胁时，市镇长有责任制定治安规章。[22]1979年7月16日国务院批准发布，2007年9月1日废止。

因此，在制定法律、法规的实施条例、实施办法时，其立法时间理应较短。因此，国务院的同意不能视履行《水法》所课予的立法义务的行为。

目前，在我国，此种规定必须通过联结两类法律才能获得：一是指令行政机关制定普遍性行为规范的法律。【参考文献】{1}许宗力．宪法与法治国家行政[M]．台北：元照出版公司，2007:220. {2}盛子龙．行政诉讼法上请求法规命令制定之诉初探[C]//翁岳生教授祝寿论文编辑委员会．当代公法新论（下）．台北：元照出版公司，2002:198. {3}李震山．订定法规命令之决定裁量[J]．台湾本土法学杂志，2000(15):73. {4}李建良．论行政裁量的缩减[C]//翁岳生教授祝寿论文编辑委员会．当代公法新论（中）．台北：元照出版公司，2002:116-126. {5}汉斯•沃尔夫，奥托•巴霍夫，罗尔夫•施托贝尔．行政法（第一卷）[M]．高家伟，译．北京：商务印书馆，2002:324. {6}王名扬．法国行政法[M]．北京：中国政法大学出版社，1988：150. {7}让•里韦罗，让•瓦利纳．法国行政法[M].鲁仁，译．北京：商务印书馆，2008:431. {8}杨福忠．立法不作为问题研究[M]．北京：知识产权出版社，2008:27-30。

首先，此类行为不符合行政立法不作为的一般构成要件。[2]2008年7月22日深圳市第四届人民代表大会常务委员会第20次会议通过，2008年10月14日深圳市第四届人民代表大会常务委员会公布。但是，此种违法是实质违法而不是立法不作为之违法。在我国，行政立法被区分为职权立法、普通授权立法与特别授权立法三类。

{1}德国学者Westbomke认为：在委任立法的情形，通常是立法者有意制定一个不完整的法律，而委由命令制定者去完成补充工作。而现行法律需要修改或者废止的前提则是该法律已经构成违法，否则就没必要修改或者废止。

行政机关的一切行为均需贯彻此项宗旨，既不可乱作为从而积极侵害公民权利，也不能不作为从而消极损害公民权利。{15}320-326三、行政立法不作为构成之期限认定行政立法不作为的状态虽然已经存在，但是只要该状态尚未逾越法定或者合理期限，仍不得被评价为违法。

如此，法律将始终处于被挑战状态，其安定性将不复存在。相应地，利害关系人可以不作为为标的提起给付之诉，要求法院判令行政机关作为，或者提起确认之诉要求法院宣告行政不作为违法。

如，《食品安全法》[13]没有要求国务院制定相应的实施细则。同时，对宪法和组织法有关行政机关立法职权的规定，也不能作类似于单行授权法的一般性推定而导出行政机关的立法义务。如，《湖北省实施＜中华人民共和国农产品质量安全法＞办法》[11]第34条规定：省人民政府可以根据本办法制定具体实施办法。{7}二、行政立法不作为之客观存在状态行政立法不作为的成立，在具有立法义务的前提之下还必须在客观方面存在着怠于履行立法义务之不作为状态。

又如，原国家人事部印发的《＜2006-2010年人事部立法规划＞的通知》[37]分别对2007年之前、2009年之前以及2010年前后的立法项目作出了明确规定。换言之，从无到有的法律制定问题属于行政立法不作为范畴，但从此到彼的法律修改问题以及从有到无的法律废除问题属于行政立法作为的范畴。

如果没有行政立法的辅助，法律将无法得到贯彻执行时，行政机关即负有立法之义务。[12]2008年9月23日深圳市第四届人民代表大会常务委员会第22次会议通过，2008年10月6日深圳市第四届人民代表大会常务委员会公布。

[23]2010年4月7日司法部部务会议审议通过，2010年4月8日司法部令第121号发布。邮政普遍服务基金征收、使用和监督管理的具体办法由国务院财政部门会同国务院有关部门制定，报国务院批准后公布施行。